城市更新：旧城改造的“双生花”

黄灵

城市更新，又称城市再造和都市活化，它和旧城改造就像双生花，纹理花色略有不同，但又有诸多联系，系同出一支。城市更新旨在完善城市功能、优化产业结构、推进土地资源的节约、集约利用，目前主要以城中村、旧商业区、旧工业区为重点;而旧城改造旨在消除危旧住房和道路，改善片区居住环境，完善基础设施配套和公共服务设施配套。

对照“上海2035”远景目标，在新形势、新背景下，城市更新是实施“上海2035”总体规划、践行“人民城市”理念、提升城市综合实力的重要方式。2021年8月25日，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市城市更新条例》（简称《条例》），这对于推动上海城市更新，提高城市竞争力，提升城市软实力具有重要意义。

就学术领域而言，城市更新的目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。它包括两方面内容：一方面是对客观存在实体（建筑物等硬件）的改造;另一方面是对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续，包括邻里的社会网络结构、心理定式、情感依恋等软件的延续与更新。

在欧美各国，城市更新起源于二战后对不良住宅区的改造，随后扩展至对城市其他功能地区的改造，并将其重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区。城市更新的目标是解决城市中影响甚至阻碍城市发展的问题，这些城市问题的产生既有环境方面的原因，又有经济和社会方面的原因。

上海市的更新历程，从改革开放后政府主导下以解决人民居住矛盾为主的住房改造时期开始，形成了世博会以来通过引导多方参与、逐步开展资源紧约束背景下的有机更新探索。在2014年上海市第六次规划土地工作会议上，上海市委、市政府明确了“规划建设用地规模负增长”“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求。上海市规划资源局牵头组织、系统推进全市城市更新工作，并牵头制定了《上海市城市更新实施办法》（沪府发〔2015〕20号）。

据了解，《条例》所称“城市更新”，是指在上海市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，建成区是指城市开发边界内存量建设用地上的建成区。具体包括：加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平;优化区域功能布局，塑造城市空间新格局;提升整体居住品质，改善城市人居环境;加强历史文化保护，塑造城市特色风貌;以及上海市人民政府认定的其他城市更新活动。鉴于城市更新是城市发展由“增量”进入“存量”阶段的必然产物，上海作为高度城镇化的超大型城市，城市建设发展模式已进入从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。近年来，上海市政府出台了有关“留改拆”有机更新、土地高质量利用、风貌保护、旧区改造、促进产业转型升级等一系列政策文件，在实践中也积累了一定的有益经验。此次立法，便是从地方性法规层面进行制度创新，破解实践难题，为有效推进城市更新工作，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，提供法治保障。

记者了解到，本次《条例》立法遵循的基本思路为：坚持践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，将其切实贯彻落实到城市更新工作的全过程，最大程度体现人民群众意愿、最大限度激发市场活力;坚持规划引领，落实更新对象全覆盖、更新重点有保障、综合目标可实现的总体要求;坚持“统筹更新、整体推进”，通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。

全国人大代表、上海市人大常委会主任蒋卓庆带队调研《条例》实施情况 （图/刘永炜）

①  上海市城市更新案例展示馆②  世博文化公园③④  苏州河华政段“一带十点”滨水景观

《条例》共八章六十四条，创新亮点在于：聚焦区域更新，创新实施机制和政策供给;在公开、公平、公正的原则下，最大限度激发市场活力;创新法制保障和政府监督，破解更新实施的瓶颈堵点。主要内容包括——

第一，明晰工作机制。城市更新是一项综合性、系统性工作，需要建立完善的工作机制，确保更新工作有效推进。为此，《条例》规定：由上海市政府建立协调推进机制，负责统筹、协调全市城市更新工作，并研究、审议相关重大事项;规划资源、住房城乡建设管理、经济信息化、商务部门是城市更新工作的主要职能部门，并明确了具体职责分工;发展改革、房屋管理、交通等部门是协同实施部门;区政府和相关管委会是相应管辖区域内城市更新工作的责任主体;设立城市更新中心，承担城市更新相关工作;建立城市更新信息系统，明确政府及有关部门依托该系统，实现对城市更新活动的服务保障和动态监管。

第二，强化源头引领。为进一步从源头上强化对城市更新实践工作的方向引领，《条例》一方面要求上海市级层面编制城市更新指引，明确城市更新的指导思想、总体目标、重点任务、实施策略、保障措施等内容，作为指导全市开展城市更新活动的纲领性文件;另一方面要求区政府和相关管委会结合本辖区实际情况，对需要实施区域更新的，编制更新行动计划，明确区域范围、目标定位、主要内容、统筹主体要求、时序安排、政策措施等内容，作为后续区域更新实施的依据。此外，为充分尊重民意，《条例》规定物业权利人以及其他单位、个人均有权向区政府提出更新建议，作为确定更新区域的重要参考;同时，在更新指引、行动计划编制等过程中，还明确了广泛听取意见等程序以及对更新行动计划的后续解读咨询要求。

第三，突出区域统筹。为更好地统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务，克服以往在改善城市空间形态和功能有关活动中侧重于解决单一问题的局限性，《条例》重点围绕“区域更新、整体推进”作了具体制度设计：首先，建立区域更新统筹机制，由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施;同时，还规定根据区域情况和更新需求，政府可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、统筹整体利益等职能。其次，建立更新统筹主体遴选机制，面向市场主体，通过公开、公平、公正的遴选，确定与城市更新活动相适应的统筹主体;对于风貌保护、产业园区转型升级、基础设施整体提升等特定情形，明确政府可以直接指定统筹主体。第三，体现区域更新优势，包括对区域内更新项目所涉及的立项、土地、规划、建设等审批流程予以进一步优化、简化，并在用地性质、容积率、建筑高度等规划指标方面向区域更新进一步倾斜，提供更大力度的保障。

第四，实施多样化保障措施。充分的政策供给是激发市场主体参与积极性的有力保障，《条例》在完善政策措施支持城市更新的总体要求基础上，进一步从标准、规划、用地以及财政、金融、税收等方面提出了具体支持措施。主要包括：在规划保障上，明确更新区域内项目在保障公共利益、符合更新目标的前提下，用地性质、容积率等规划指标可以按照规划予以优化;对零星更新项目，在提供公共要素的前提下，可以采取按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施;旧住房更新项目，可以按规划增加建筑量，满足原住户安置需求后的余量可用于保障性住房、租赁住房和配套设施用途。在用地保障上，规定了土地组合供应、重新设定土地使用年限等措施，进一步增强对市场主体参与更新的吸引力。在标准保障上，针对现行建筑间距、绿化、市政配套等标准，难以适用于历史建筑保护、旧住房更新项目的问题，要求有关部门应当按照环境改善和整体功能提升的原则，制定适合城市更新的标准和规范。另外，在风貌保护容积率奖励、既有建筑功能改善、公有房屋承租权归集、房源保障、产业转型升级引导、推动国企参与等方面，《条例》也形成了相应的支持保障措施。

第五，破解更新难点问题。针对当前城市更新中存在的旧住房更新收尾难、产业用地低效利用等难点问题，《条例》形成了相应的破解路径：包括明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+决定+申请执行”的方式;鼓励存量产业用地实施更新时，通过合理确定开发强度、创新土地收储管理等方式，完善利益平衡机制，并根据资源利用效率评价结果，分级实施相应的能源、规划、土地、财政等政策，促进产业用地高效配置;在建筑新建、改建、扩建活动应当符合风貌协调要求的已有规定基础上，对修缮活动也提出相同要求。

第六，确立全方位监督管理体系。配套的监管体系，是提升城市更新实效的必要保障。为此，《条例》确立城市更新项目全生命周期管理制度，将更新项目的公共要素供给、产业绩效、环保节能、房地产转让、土地退出等全生命周期管理要求，均纳入土地使用权出让合同，由管理部门共享信息、协同监管。此外，《条例》还对政府监督、审计监督、社会监督、人大监督等方面予以专门规定。

第七，发挥浦东引领作用。为更好支持浦东高水平改革开放，发挥引领作用，《条例》以专章形式对浦东城市更新作了特别规定：对于原成片出让区域等建成区的更新，可由浦东新区政府直接指定更新统筹主体;鼓励浦东探索建设用地垂直空间分层设立使用权，推进城市空间复合利用;支持浦东深化产业用地出让方式改革、探索不同产业用地类型合理转换等。

据悉，为推动原成片出让区域等建成区的更新，推动浦东新区东方明珠所在街坊的整体更新工作，以上港集团为更新统筹主体，通过港务大厦在街坊内迁建，释放东方明珠滨江一侧公共绿地，从而进一步提升陆家嘴区域全球城市核心功能、优化黄浦江核心区域景观。目前，已经完成城市设计国际方案征集和控制性详细规划编制，正在开展更新方案编制和上报工作，定于2022年开工。2021年底，浦东新区明确《关于加快推进“15分钟服务圈”提质增效三年行动计划（2021―2023年）》，完善原有的教育、卫生、养老、文化、体育5个领域，并向公园绿地、交通设施、托育服务、社区商业4类大民生领域拓展，以进一步提升设施的复合度和共享度，形成9大类37小项公共服务设施配置清单。以标准化手段推动基本公共服务均等化、普惠化。

记者从上海市规划和自然资源局了解到，自2016年起，上海市统筹政府、社会、市民三大主体，探索构建自上而下和自下而上相结合的实施机制，系统推进各类城市更新行动：通过“行走上海”活动激发量大面广的“社区空间微更新”，推进街道空间、社区花园、桥下空间等社区小微空间的针灸式改造，促进城市品质提升;在社区微更新工作积累的基础上，由点及面，针对四个城市发展的主要短板和市民关注焦点，开展了“共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划”四大更新行动计划，将60余个城市更新项目列入更新试点，涉及居住、商业商办、产业、公共服务设施和公共空间等各种类型;在区域系统的城市更新实践方面，推动如虹口北外滩、宝山吴淞、南大、普陀桃浦等重点地区整体转型提升，并完成静安彭一、彭三旧住房改造，徐汇徐家汇商圈更新，闵行吴中路轨交上盖等各类型更新项目;同时以“15分钟社区生活圈”建设为抓手，全面推动社区更新，其中长宁区新华路街道、普陀区曹杨新村街道等地区的更新整体成效已有体现。结合城市更新实践，2015年起，上海市规划和自然资源局先后牵头制定多项城市更新相关配套政策，覆盖产业、商业商办、城中村、居住等各类型。

2021年12月底，“打造人民城市建设的上海样本——城市更新最佳案例展”在位于上海市杨浦区的城市更新案例展示馆正式开展。在这座崭新的场馆内，全方位展示了人民城市建设的“上海样本”。市民可以通过影像和图片资料，以及一路走来的杨浦滨江步道，感受并见证上海建设“人民城市”的奋斗历程，见证上海城市更新的创新实践，见证上海的“工业锈带”如何变成“生活秀带”。

苏州河是上海的母亲河。华东政法大学段滨河沿线长约900米，是上海市长宁区苏州河城市项链十颗“珍珠”中最璀璨的之一。2021年，上海市长宁区按照全市推进“一江一河”民心工程的要求，着力推进苏州河华政段滨水景观提升，全力打造思孟园、格致园、倚竹苑、獬豸园、华政桥、桃李园、东风角、法剧场、银杏院、书香园“一带十点”10个公共空间景观节点。通过保留空间格局、历史建筑、景观环境，让华政校园内27栋历经百年沧桑、风格各异的历史建筑在缓坡草坪、精致花境以及匠心小品的点缀映衬下展露新的面貌。2021年9月23日，上海长宁区苏州河华政段“一带十点”滨水空间全面对市民开放，同时华东政法大学也同步开放。把最好的景观和人文空间留给广大市民，体现了城市更新为人民的理念。

世博文化公园位于上海浦东滨江核心地区，总用地面积约2平方公里，绿地规模占总建设用地的80%以上。记者跟随人大代表前往视察工程在建情况，了解到园内规划新建七大主题园区（世博花园、申园、双子山、上海温室、世界花艺园、大歌剧院、国际马术中心），计划配置停车位4079个，将打造未来上海中心城区最大的沿江公园绿地。根据设计图显示，为提升游览品质，最大限度利用地面空间，不少停车场设置在地下。